壹、 前言
隨著五都選舉的結束，台灣地方自治將正式進入新一階段。回顧起來，從去（2009）年六月行政院火速通過四個縣市升格改制案到現在，也不過一年多時間。面對如此巨大的變革，社會輿論普遍集中在縣市合併與升格的體制磨合和首長選舉，相對忽略了在這項變革中，有多達108個鄉鎮市，將由「地方自治法人」，改制為直轄市政府的「派出機關」。 而原本角色受到直接衝擊而怒氣沖沖的原任鄉鎮市長與代表，也在中央政府在《地方制度法》內放入過渡條款，也就是明訂直轄市長須任用原鄉鎮長為區長， 以及聘任原鄉鎮市代表為區政諮詢委員 之後，而不再有異議。
原本民選的鄉、鎮、市長如今因為改為「區」並成為官派，以及次級地方議會的廢除，意味著我國地方自治的層級愈拉愈高，與基層民主的距離也愈來愈遠。因此，亦有論者開始提出應當重新檢討直轄市內「區級政府」之自治體制，或至少比照日本的「一市兩制」（部分的區實施自治、部分的區則依舊官派）。 不過，這樣的討論與建議在主流媒體與輿論間仍屬少見；許多人對於鄉鎮市層級地方政府的裁撤，仍是從「節省公帑」或「消除黑金」的角度，認為這是縣市升格的附加優點。我相信其中很大一個原因，是台灣從來就沒有在法制面上，提供次級政府（鄉、鎮、市、區）落實自治應有的資源與權力。也因此，多數人對於次級政府自治的民主意涵和社會價值，非常缺乏想像。
有鑑於此，這篇文章擬分享我在去年（2009）七月初參訪德國下巴伐利亞區（Lower Bavaria）的永續生態模範市鎮Furth的心得。 在那場參訪中，我們與綠黨籍的鎮長Dieter Gewies先生進行了長達7個小時的深度訪談，也實地探勘該鎮的濕地復育現場、社區可再生能源（木屑）發電廠、校園太陽能板等設施。藉由這個僅有三千多位居民的小鎮之生態營造經驗，我除了感受到「永續發展」的理念要落實到地方實體環境層次，所不可缺乏的綠色觀點的領導策略之外，更看見這樣一個最基層的自治單元所能獲得的充沛預算與自治權，是讓Gewies鎮長的理念得以實現的關鍵制度性條件。
因此，這篇文章將從個人與制度兩個層次，來介紹與分析Furth的生態治理經驗。第二節先介紹Gewies的從政歷程與民主的領導策略，第三節則擴及德國地方自治制度，探討Furth鎮所擁有的地方自治資源，並且對照台灣的情況，做一反思與討論。最後在結語說明本文對五都時代次級地方政府自治的呼籲。
貳、 生態小鎮的綠色領導者
時序拉到1970年代初，正是德國民間社會對於兩大黨（基督教民主黨與社會民主黨）感到失望，以及各種「非國會路線」的公民運動盛行的年代。Christoph Becker-Schaum 指出，德國在1970年代有上千個公民行動組織成立，他們不僅在反核運動上活躍，也活躍於婦女、勞工、租屋、消費者、都市規劃、交通政策、環保等領域。到了1970年代中期，這些團體幾乎擁有兩百萬成員，比所有的政黨加起來都還多，這是戰後德國歷史上最政治化的一段期間，當時有許多運動者也在地方選舉中參選，並且勝選。
一、一位綠黨鎮長的崛起
在這個時代背景成長的Gewies，1971年剛自大學畢業，被分派到Furth來當老師，在這地廣人稀的農村買了一個農莊，並且決定定居下來。當時的他已經注意到綠色思潮，因此教書之餘開始玩有機花園，並且自己試做再生能源，甚至把自己家變成一個地方再生能源中心，有風力與太陽能的實作。他說當時自己完全自學，蒐集許多最新的太陽能技術資訊，思考如何應用在一般家庭生活上，並且聚集了好幾位志同道合的朋友，經常在他家聚會。他也在當時就加入了草創中的德國綠黨。
最初的幾年，在工業開發主義、保守政黨與教會等勢力的夾擊之下，這群人在社區內顯得格格不入，許多人覺得他是怪人，甚至偶有警察來查訪監督。直到1980年代隨著綠黨進入國會（1984年德國綠黨大批進入國會），以及環保生態意識在德國社會成為主流之後，情況才開始好轉。甚至地方上有些中小學教師，會帶小朋友來他的農莊參訪，並且主動傳遞他的一些理念。
1989年東西德統一，Gewies認為這個改變對德國地方政治是一個新的刺激。包括Furth鎮所屬的下巴伐利亞區，在政治上明顯保守，過去是基民黨一黨獨大的局面，但在1990年代起有了改變，包括他也因為被列入綠黨不分區議員名單，而成為下巴伐利亞區的縣議員。
1996年的鄉鎮選舉期間，Gewies積極尋找是否有人可以代表綠黨參選，因為他希望能在這裡推動再生能源施政。但因為找不到候選人，於是最後他自己下海。當時有5個人競選這個鎮長位置，但是其他4人均無明確政見。他以永續發展為主軸，寫了4頁的具體政見，擘劃小鎮發展願景。並且準備了3場政見演講：第一場來了25人，第二場來了70人，第三場則有100多人很多選民開始拿他的政見去詢問其他候選人的看法。早在投票前，他就已經成為注目焦點。
由於德國採內閣制，候選人均先當選鎮代表，之後才由5名鎮代表競選鎮長。第一輪投票結果，5人當中，Gewies贏得35％的選票；第二輪選舉剩下2人競爭，Gewies拿下71％得票，獲得漂亮的勝利。在此之前，綠黨的不分區政黨票得票率，在Furth只有4％，登記的綠黨黨員連他在內只有3人。事實上，Gewies也認為在這樣的社區層次，政黨不是重點。他當選之後不特別以「綠黨鎮長」自我標示，而強調自己是「Furth鎮長」。事實上，他在任市長十多年來，也並未顯著增加綠黨在地方的得票率，Furth鎮的選票仍舊是保守黨的天下。對他而言，綠色生態的理念可以深植地方，比選票增加與否更為重要。
到了2008年，Gewies以超過90％的得票，進入第三任Furth鎮長生涯。
二、綠色民主的領導與施政
剛當選時，在許多人眼中依舊是位特別的人。他不穿西裝也不喝啤酒，沒有人知道他住的地方，甚至鎮公所內的員工、其他鎮代表也多半不認識他。然而，Gewies認為綠色理念必須深植於鎮代表以及行政人員的心中，才有可能持續推動，因此對於如何與員工及其他鎮代表共事，他有一套經過深思熟慮的策略。
例如，他從鎮公所的硬體環境開始下手，加裝太陽能設備與綠建築的自然採光設計，讓同事在更節能與接近自然的環境中工作，體驗綠建築所帶來的工作與生活品質。他不會對同仁該做什麼直接下令，或對同仁的建議直接給予評價，而是大家一起坐下來談，透過更多資訊的匯集，討論出行動方案。透過討論的過程，行政體系的同仁不僅感到被尊重，也逐漸養成其管理技巧。
在與其他鎮代表的共事上，他更強調信任的培養。為了避免議會政治的表演意味，擾亂了真正理性的討論，Gewies一上任就逐一拜訪鎮代表（Furth鎮議會有16位鎮代表），溝通彼此的政策理念，不會等進入議場才開始溝通。此外，他強調鎮公所內的「所有資訊都要對鎮代表公開」，這增加了代表們對於所有政策過程的瞭解和信任，而不會肆意杯葛某些政策，甚至針對再生能源的發展進行任務分工。他也常將鎮代表推到台前接受領獎或擔任演講者，讓他們對於Furth的永續發展模式感到認同與光榮。Gewies鎮長指出，在巴伐利亞另有幾位綠黨籍鎮長，就面臨無法說服鎮代表的問題。因此，他強調執政者與議會之間的良性溝通，對Furth的發展非常關鍵。
那麼Furth這個小鎮究竟實踐了什麼樣的永續發展特色，而得以成為巴伐利亞邦政府所一再標榜的示範社區？在訪談間，Gewies強調作為一個領導者不能只看短期，眼光應放到20年，經濟效益才會顯現。接著他向我們介紹了10項永續發展原則，這10項原則延續了1992年里約地球高峰會所提出的人類21世紀議程，同時並重經濟、文化與生態，並且清楚條列在Furth鎮的網站的「可持續發展」標題之下，包括：（1）青少年的教育；（2）老年安養生活；（3）100％使用可再生能源及自給自足的社區能源系統；（4）治水（改善水質與水患）；（5）提倡在地供應與消費；（6）保護農業發展與景觀；（7）增加工作機會，特別針對弱勢者；（8）復育生態網絡與河流棲地連結；（9）加強公共交通；（10）財政效能改革。
舉一個實際例子來說明Gewies鎮長如何推動這些原則。他在1996年一上任後，就開始積極種植許多行道樹，經過這十多年下來，這些行道樹的雜枝修剪下來，就提供了社區熱能供應中心的充分燃料來源，而修剪雜木以及繼續種樹的工作，則是由鎮公所聘請一些失業或社會邊緣人來做，每年大約可以提供15個工作機會，雖然不講求高度「效率」，但讓這些人有一份工作，可以維持自給自足及尊嚴。這樣一套政策設計，就一舉實現了前述的多項原則。
參、 小鎮自治的制度性條件：從Furth看台灣
Furth鎮永續發展計畫還在進行中，但生態的回饋成效已經真實展現在居民眼前，這也是Gewies能以高得票率持續連任的原因。綜合歸納Furth鎮成功的綠色自治經驗，除了Gewies鎮長本身對永續發展的使命感與視野，以及民主參與的溝通型領導風格之外；德國地方自治制度設計所賦予基層領導者的空間與支援，更是值得我們參考的制度性條件。以下分三點與台灣現況進行比較。
一、 空間尺度與人口規模
面積和人口常是人們討論地方自治時提出的基本條件，但是究竟多大面積或多少人口「適合」或「可能」落實自治，卻少有定論。Furth的面積只有20.97平方公里，也就是說它雖然是一個農村，但地理範圍卻比台灣多數的鄉、鎮、市都小，反而與台北市許多行政區的面積相似（如南港21.8；文山31.5平方公里）。如果進一步比較Furth附近的其他市鎮，也可以發現面積從4平方公里到83平方公里皆有。而面積僅有4平方公里的小鎮，已經比台北市任一行政區都小（台北市最小的大同區也有5.7平方公里）。因此，單純以面積大小為理由來否定區級地方政府實施自治的理由，是沒有說服力的。
在台灣，另一個質疑次級區域自治的理由則是缺乏地理的界線或屏障，特別是都市內的「區」很難區劃、同質性與相互依存度也高，因此沒有自治理由。這樣的論點若從Furth的經驗來看，也站不住腳。Furth與周邊市鎮並無明顯屏障，而是順著一條雙線道公路連綿相接。Furth鎮內有一所高中，也成為附近地區學生就近就讀的學校。在地理位置上，Furth與鄰近鄉鎮的依存關係可說是相當密切。但這樣的空間尺度並未影響它的自治。Gewies鎮長仍可以在此進行河川濕地復育、發展太陽能計畫、建立社區自給自足的再生能源熱能供應中心。
台灣與德國相比，最大的差異應當仍是人口數量及密度較高。根據2009年的統計，全台灣368個鄉鎮市區中，人口在1萬到10萬之間者多達307個，其中更有67個鄉鎮市區的人口超過10萬人。 而Furth鎮僅有3千5百位居民，這個數量在台灣甚至比許多村里的人數還少。但為了社區發展的品質與步調，Furth對每年遷入人口的數量還設有上限，並不因為居民數量直接影響該市鎮的稅收（詳下述），而盲目追求人口增加。這個數字不僅有助於民主溝通，也使得僅有12名人力的鎮公所可以不會被過多的行政雜務所羈絆，而有餘力進行更多綠色政策的討論、分析與推動。
就這一點而言，先前內政部曾考量要「整併」368鄉鎮市到一百個左右的規劃方向，只會更加擴大次級政府自治的難度。因此，我認為內政部反而應當反向思考，將目前人數過多的「區」劃分為兩到三區，以降低人口規模的壓力，讓社區營造的推動更為可能。當然，不論如何細分，以目前台灣多數直轄市行政「區」的人口動輒十萬甚至數十萬的規模來看，高密度人口仍會是台灣多數區級政府的共同問題；因此，如何改善區級政府的治理能力、府會關係、民主參與，才是區級自治成功與否的關鍵。畢竟，即使只有3千多位居民，Furth的治理仍是需要一套運作完善的代議制度，這也是為什麼Gewies鎮長在訪談間一再強調與鎮代表超越黨派之分、建立共同努力目標的重要。
二、 充分的自治權
德國從日耳曼時期的村落開始就有地方自治的傳統，目前地方自治已規定於統一後的德國聯邦基本法以及各邦法中，形同取得憲法的保障。Vohringer與Lauxmann指出德國基本法賦予城市與鄉鎮以下六項自治權利：（一）人事權：即選用、任用、升遷及任免人事之權；（二）組織權：即對自己的行政組織有形成權；（三）規劃權：對所屬的行政區域有計畫擬定之權；（四）立法權：即頒佈地方法規之權；（五）財政權：管理自己財務收支之權；（六）徵稅權：可以徵收稅賦以執行其任務。
在Gewies鎮長的執政經驗上，就看見了規劃、立法與財政等權力的自主，可以如何地活用來落實永續發展的計畫。除了前述以立法方式通過每年移入人口數量的限制之外，他也善用「財政權」，在每年的預算內固定編列一筆錢「購買農地」，幾年下來，為鎮公所累積許多農地資產；接著他則利用「規劃權」，以手上的農地與河邊地主的土地交換，藉此讓河兩岸的土地可以連結成完整的生態棲地，並且恢復其原本應有的滯洪功能。
在前述六大權限中，台灣鄉鎮市最明顯不被賦予的就是規劃（都市計畫）的相關權限。簡單對照地方制度法（第18-20條）當中對於「直轄市」「縣市」與「鄉鎮市」層級自治權限之規定，就很容易發現前兩者自治事項當中的勞工行政、都市計畫、經濟服務、水利等事項，在鄉鎮層級並未納入。這說明了為什麼2008年會發生台北縣政府規劃在板橋市拆除體育場改建巨蛋，而板橋市長只能在其市政會議中透過媒體「喊話」表達抗議的情形，因為都市規劃權限操在縣政府手中，而縣政府可以為「更多的民意支持」，而犧牲任一鄉鎮市區的部分民意。此外，正如潘翰聲 所指出的，如果板橋市長未來改為官派，則連這種「隔空喊話」表達抗議的情景都將不會出現，而會完全聽從縣府由上而下的規劃。
類似地，與許多鄉鎮攸關的治水、防洪等工程，一律由中央及縣府統籌執行。可以想見即使鄉鎮市當中有一位像Gewies這樣具有生態防洪觀念的首長，也只能坐視中央與縣府水利單位的水泥防洪工程而無能為力。
三、 穩定的財政資源
與前述自治權力息息相關的，是穩定而足夠的財政資源。Gewies鎮長很詳細地為我們說明該鎮每年大約600萬歐元（約3億台幣）的經費從何而來。包括：
（一） 所得稅：地方居民的個人所得稅，有15%需要交回其所屬的鄉鎮市政府使用。因此在這部分，Furth每年可有130萬的穩定收入。
（二） 土地稅：每年徵收所得約30萬歐元。
（三） 營業稅：工廠、公司、營業場所設立在本鎮者，所交的營業稅也回歸本鎮，每年約有20到30萬歐元。
（四） 軍方回饋：這筆特別收入每年約60萬歐元。
（五） 其他稅收：土地交易稅、管線通過費等。
除了前述稅收項目之外，如果有專案計畫或工程要執行，地方政府還可以向縣政府或邦政府專案申請，例如2009年邦政府就核發100萬歐元的自行車道鋪設費用給Furth。此外，在財政權自主的前提下，鎮公所也可以做一些公營事業的投資。例如再生能源供暖設施的設置與經營，是由鎮公所持股50%，另由農民持股50%，這些也都是地方財政自主的來源之一。
一個僅有3千多居民的小鎮，每年可以有近3億台幣的預算來推動政策，這與台灣同樣身為自治法人的鄉鎮市公所自然是差異甚大。以面積與Furth差不多的台北縣中和市（20.1平方公里）為例，其人口多達41萬4千人，約為Furth的125倍，但年度歲出預算部分，在過去幾年則從18億到25億不等。即使考慮了兩國之間收入水平的差距約2.3倍，中和市每位居民所能享有的預算仍不到Furth的十五分之一。 然而這還是鄉鎮市為自治單位時的數字。若在鄉鎮市取消自治法人資格之後，原有的所有收入與支出、資產與負債，將一律歸屬於未來的（直轄）市政府，就真的沒有自治資源可言了。以台北市「首善之區」的大安區為例，其居民人口亦將近40萬人，但年度歲出預算只有2億5千9百多萬，且有一大部分花在區公所173位職員工的人事費用上。
肆、 代結語：縣市升格後的台灣地方自治
這篇文章將去年參訪德國Furth這個小鎮的感動經驗，延伸發展為對於地方自治條件的探討。由於資訊的不足與我對地方自治體制的不夠瞭解，無法對於Furth個案以及德國與台灣自治體系進行更為深入的探討比較，僅能作為一個刺激相關思考與研究的起點，此為本文之侷限。但我希望透過這篇文章，指出「次級地方政府」自治的潛力與價值，以及其所應得的自治權限與財政資源。
確實，五都升格後的地方自治與基層民主是否倒退，對地方治理又有哪些影響，是一個亟需各界長期觀察且嚴肅面對的課題。在五都新制正式開展之際，本文主張下一波地方制度改革重點應針對次級地方政府的自治課題，且其討論範圍不僅是針對升格為「區」的鄉鎮市，也包括現有的鄉鎮市，以及原本就一直被「區」（虛）級化的台北市、高雄市各行政區。
在Furth這個個案中，擁有進步視野的領導者（團隊）以及制度性資源和權力，兩套條件缺一不可，共同締造了生態小鎮的典範。但是，很可能有人會反問，如果這樣的制度資源被「不肖」的領導者所用，不也可能造成許多災難？
答案是：也許。但同樣的問題，更應該在縣市甚至全國層次的治理制度被提出。那些更高層次、更有權力與資源的治理體系，如果被「不肖」的領導者所用，其災難程度勢必更為嚴重。換言之，自治成效不彰的危機，需要更多自治配套的實踐，激發更多人民的權利與公義意識，來為自治後的民主品質把關，而不應當成為走回頭路、日趨中央集權的藉口。因此，重點依然在於我們如何在落實地方政府自治的同時，同時要求其資訊更為透明，並且營造更為強健的公民社會，成為自治政府的監督力量。
（本文發表於《看守台灣》2010年冬季號）
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